Help

Met deze knop komt u in de inhoudsopgave.
Hier kunt u direct naar een specifiek thema of pagina.
Met deze knoppen kunt u door de pagina’s heen bladeren
Met deze knop gaat u in één keer helemaal terug naar boven
Doormiddel van deze knop bent u deze help pagina aan het bekijken.

Tax and trust

Op 2 en 3 oktober 2017 vond in Rotterdam de door de Belastingdienst georganiseerde conferentie “Tax and Trust” plaats. Op deze internationale conferentie werden de meest recente inzichten over de rol van vertrouwen binnen belastingheffing besproken door internationale wetenschappers, fiscale beleidsmakers en uitvoerende ambtenaren van verschillende belastingdiensten. Dit artikel geeft de belangrijkste inzichten uit de conferentie weer aan de hand van drie vragen die achtereenvolgens worden behandeld: wat is vertrouwen, waarom is vertrouwen belangrijk voor de belastingheffing en op welke wijze kan vertrouwen worden hersteld of versterkt. Het artikel sluit af met een conclusie.

1. WAT IS VERTROUWEN?


Prof. dr. Bart Nooteboom opent het inhoudelijke deel van de conferentie met de constatering dat er verwarring heerst over de vraag wat ‘vertrouwen’ betekent. Voor hem houdt vertrouwen in dat je ruimte geeft aan een ander om te handelen, met het risico dat die ander niet doet wat jij verwacht of wenst en dat maakt dat je (eenzijdig) afhankelijk bent van die ander. Maar vertrouwen is niet blind; het geeft ruimte om te komen tot (bepaalde) uitkomsten, waarbij vertrouwen en controle over de situatie elkaar kunnen vervangen of aanvullen. Nooteboom stelt vast dat er veel wordt gesproken over ‘vertrouwen’, terwijl eigenlijk ‘betrouwbaarheid’ aan de orde is.

Prof. dr. Henk Elffers onderstreept die opvatting en geeft aan dat belastingautoriteiten door belastingplichtigen als betrouwbaar worden aangemerkt als deze handelen zoals het hoort, in de ogen van belastingplichtigen. Vertrouwen verdwijnt echter, en wantrouwen verschijnt, als mensen signalen krijgen dat een organisatie zich misschien niet zal gedragen zoals het hoort. Een Belastingdienst gedraagt zich zoals het hoort wanneer hij op een vriendelijke, begrijpelijke en procedureel correcte wijze het juiste belastingbedrag heft. Belastingbetalers moeten er bovendien zeker van kunnen zijn dat van anderen, in het bijzonder van concurrenten, op gelijke wijze de belasting wordt geheven.

2. WAAROM IS VETROUWEN BELANGRIJK?


Nooteboom betoogt dat vertrouwen binnen een samenleving onmisbaar is, omdat het bijdraagt aan economisch succes; relaties waarin een zekere mate van onzekerheid kan bestaan zijn het meest winstgevend (op de lange termijn). Vertrouwen is nodig om dergelijke relaties tot stand te brengen. Binnen de belastingheffing maakt vertrouwen de horizontalisering van toezicht mogelijk. Horizontale vormen van toezicht bieden ruimte voor innovatie, dynamiek en eigen verantwoordelijkheid waardoor ze de controlenoodzaak minimaliseren. Het onderhandelen over een procedure van controle vereist echter vertrouwen tussen controlerende instantie en gecontroleerde.

Elffers merkt daarnaast op dat vertrouwen in de belastingautoriteiten belangrijk is omdat het de tendens afzwakt van het zoeken naar legale en illegale wegen om de verschuldigde belasting te verlagen. In de discussie met de zaal geeft Lennart Wittberg van de Zweedse belastingdienst aan dat we nooit de situatie kunnen creëren waarin we alle mogelijke gevallen van belastingvermijding kunnen stoppen. Werken aan vertrouwen blijft dus altijd belangrijk.

Prof. dr. Erich Kirchler benadrukt dat als men spreekt over ‘vertrouwen’, ‘macht’ niet mag worden vergeten, ze zijn beide nodig voor effectieve belastingheffing. Machtsuitoefening (controle, correctie en bestraffing) kan echter pas effectief worden ingezet als er een zeker niveau van vertrouwen bestaat tussen overheid en burger. In dat geval zal de machtsuitoefening door burgers als legitiem en doelgericht worden ervaren omdat deze wordt gezien als bescherming tegen uitbuiting door ‘freeriders’. Vertrouwen draagt dus, samen met machtsuitoefening, bij aan de bereidheid van burgers om hun fiscale verplichtingen na te komen.

3. HOE KAN VERTROUWEN WORDEN HERSTELD OF VERSTERKT?


De kernvraag van dit congres is hoe het vertrouwen van burgers en bedrijven in de belastingheffing kan worden hersteld of versterkt. Omdat het congres een multidisciplinaire opzet kent zijn inzichten over deze centrale vraag verzameld vanuit drie invalshoeken: ‘vertrouwen en bestuur’, ‘vertrouwen en techniek’, ‘vertrouwen en belastingmoraal’. Ze komen hier achtereenvolgens aan de orde.

3.1 Vertrouwen en bestuur

Belastingautoriteiten kunnen vertrouwen opbouwen door op eerlijke wijze de juiste belastingbedragen te heffen én dit duidelijk te maken aan de belastingbetalers. Ze moeten een gelijke behandeling garanderen en ook dat duidelijk maken aan de belastingbetalers. Omdat mensen ernaar tenderen om te betwijfelen of anderen wel een eerlijke bijdrage leveren is zichtbare controle belangrijk. Tot slot is het van belang dat de belastingautoriteiten de politiek ervan overtuigen dat legale belastingontwijking schadelijk is voor hun betrouwbaarheid, aldus Elffers.

Prof. dr. Sven Steinmo behandelt de vraag of mensen uit verschillende landen divers fiscaal gedrag vertonen vanwege cultuuraspecten of vanwege de wijze waarop stimulerende en ontmoedigende factoren in een land zijn georganiseerd (via overheidsinstituties). Uit onderzoek blijkt dat de nalevingsgraad en taxgap sterk variëren in verschillende landen, terwijl de belastingsystemen min of meer hetzelfde zijn. Dat roept de gedachte op dat mensen uit het ene land, meer bedrieglijk handelen dan mensen uit een ander land. Laboratoriumonderzoek leert echter dat er nauwelijks onderscheid in fiscaal (bedrieglijk) gedrag is tussen mensen uit verschillende landen. Britten bedriegen het meest, maar nauwelijks meer dan Amerikanen, Italianen of Zweden. Steinmo’s conclusie op grond van deze bevindingen is dat niet de cultuur van een land het verschil maakt, maar de wijze waarop (overheids)instituties functioneren; de betrouwbaarheid van instituties is de beste voorspeller van de taxgap en de compliancegraad (waarbij opgemerkt wordt dat de meetbaarheid van deze factoren problemen oplevert). Verder is duidelijk geworden dat een eenvoudig belastingsysteem bijdraagt aan vertrouwen. Flexibiliteit in belastingsystemen is belangrijk, maar wanneer een systeem te sterk gericht is op specifieke situaties ontstaan mazen in de wet en die kunnen leiden tot oneerlijkheid. Een ‘vlaktax’ zonder enige uitzondering is wellicht een brug te ver, maar een progressief systeem met een beperkt aantal uitzonderingen zou waarschijnlijk het beste zijn.

Prof. dr. Van de Walle heeft de omgekeerde richting onderzocht: hoe betrouwbaar zijn belastingplichtigen in de ogen van belastingambtenaren? Hij presenteert de resultaten van een onderzoek dat recent is uitgevoerd binnen de Nederlandse en Belgische belastingdiensten. Zijn bevinding is, onder meer, dat de gepercipieerde betrouwbaarheid in Nederland hoger is dan in België

3.2 Vertrouwen en techniek

Prof. dr. Cees Midden gaat in op de vraag of de verschuiving van menselijk contact naar een digitale omgeving wijziging brengt in de aard van het vertrouwen in instanties. Een relevante vraag omdat thans een verschuiving plaats vindt van intermenselijke interactie naar kunstmatige, of artificiële, vormen van interactie. Onderzoek leert dat er zeker verschillen zijn, maar ook dat ‘Artificial agents’ (kunstmatige, digitale assistenten) via stem, taal, belichaming en gezichtsuitdrukkingen gevoelens kunnen oproepen die mensen bij (echte) menselijke interactie ervaren. De techniek staat echter nog in de kinderschoenen en biedt thans nog slechts beperkte mogelijkheden. Dr. Diana van Hout merkt op dat artificiële assistenten ook in juridische zin vertrouwen kunnen opwekken; onder omstandigheden kunnen belastingplichtigen zich beroepen op opgewerkt vertrouwen ter zake van informatie die is verstrekt door een artificiële assistent.

Prof. dr. Sander Klous, dr. Philip Nickel en dr. Bart van der Sloot beschrijven de mogelijkheden en gevaren van (big) data. In beginsel is het werken met big-data een neutrale wijze van handelen gericht op het verwerven van inzicht in de werkelijkheid, aldus Klous. Men kan voorspellingen doen over het gedrag van mensen, machines, processen en organisaties door immens grote databestanden op een juiste manier te analyseren. Nickel beklemtoont echter dat het verzamelen en analyseren van data onzekerheid bij belastingplichtigen kan opleveren en dat het werken met big-data niet door iedereen als neutraal ervaren wordt. Mensen vragen zich af; waarvoor zal de informatie worden gebruikt, wie zal deze bezitten en hoe zal deze worden geïnterpreteerd? Het is belangrijk dat de overheid burgers en bedrijven inzicht biedt in de mechanismen die bepalen voor wie de informatie toegankelijk is, wie de informatie beheert en interpreteert en waar ze mogelijkheden hebben om die processen te beïnvloeden. Van der Sloot benadrukt de noodzaak voor regulering van de analytische fase. Deze fase is in veel gevallen minder gereguleerd dan de fase van aggregatie van data, maar juist de analysefase kan leiden tot onjuiste uitkomsten omdat data vaak een zekere vooringenomenheid bevatten.

3.3. Vertrouwen en belasting moraal

Dr. Will Tiemeijer betoogt dat ‘nudges’ (duwtjes in de richting van gewenst gedrag) niet alleen kunnen bijdragen aan het verhogen van belastingopbrengsten, maar tevens aan het verhogen van vertrouwen van burgers in de belastingdienst. Zijn hypothese is dat veel mensen nudges waarderen als ze de indruk hebben dat deze hun belangen dienen.

Kirchler behandelt de ‘command-and-control-mindset’ van waaruit veel belastingautoriteiten handelen. Deze leidt tot een somber beeld van massale ontwijking en de ongedifferentieerde noodzaak van frequente audits en harde sancties. Empirisch onderzoek van het Slippery Slope Framework laat echter zien dat machtsuitoefening door autoriteiten weliswaar noodzakelijk is om (afgedwongen) compliance te handhaven, maar ook dat ze averechts kunnen werken als ze te frequent zijn en onvoldoende gericht plaatsvinden. Zorgvuldig gerichte controles in een juiste frequentie dragen er aan bij dat burgers de machtsuitoefening als legitiem en doelgericht ervaren.

Prof. dr. Judith Freedman gaat in op de vraag hoe het vertrouwen in de eerlijkheid van de belastingheffing bij (grote) ondernemingen kan worden hersteld. Daarbij merkt zij op dat het opmerkelijk is dat de vennootschapsbelasting (Vpb) zo nadrukkelijk in de aandacht staat, terwijl die maar tussen de 7 en 8% van de totale belasting in Nederland en het Verenigd Koninkrijk betreft. Relevant is echter dat de Vpb vanwege haar hoge mediaprofiel de heffing van andere belastingen beïnvloedt. Ze onderschrijft dat sociale normen met betrekking tot belastingheffing invloed uitoefenen op individuen en dus op de bedrijfscultuur, maar betoogt ook dat een belastingstelsel voor multinationals niet kan worden uitgevoerd op basis van de publieke opinie. Niet-Gouvernementele Organisaties (NGO's) en de media zijn goed in het opwerpen van problemen, maar alleen de overheid en met name wetgever en belastingdienst, kunnen deze oplossen door samen te werken met internationale instanties. De wet is weliswaar een imperfect instrument en zeker niet de enige reden dat mensen belasting betalen, maar wel zwaarwegend in de context van zakelijke belastingen. Transparantie is daarnaast belangrijk en onvermijdelijk, maar alleen meer transparantie zal het vertrouwen niet herstellen en mogelijk zelfs schaden. In aanvulling hierop signaleert Prof. dr. Hans Gribnau een transparantie-paradox: overvloedige informatieverstrekking kan juist transparantie verminderen, vanwege de begrensde rationaliteit van mensen en de mogelijkheid van ondernemingen om te ‘spelen’ met informatie die ze wel of niet vrijgeven.

4. CONCLUSIE


Op deze conferentie werden de laatste inzichten rond belastingheffing en vertrouwen bijeen gebracht. Duidelijk is geworden dat rechtvaardige wetgeving en een betrouwbare belastingdienst de belangrijkste sleutels vormen voor vertrouwen van burgers en bedrijven in de belastingheffing. Digitale ontwikkelingen leveren grote veranderingen op in de belastingheffing, maar bieden ook kansen om het vertrouwen van burgers te behouden. Vertrouwen dat nodig is om de belastingheffing efficiënt en rechtvaardig te laten verlopen.

De presentaties van de sprekers zijn beschikbaar via de website: taxandtrust.pleio.nl, tabblad ‘contributions’. In de loop van 2018 zal een congresbundel verschijnen.

terug naar boven